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刘尚希:减税要从做“包子”改成做“披萨”

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  • 时间:2019-07-16 11:09:01
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(作者为中国财政科学研究院院长刘尚希,本文是作者在博智宏观论坛第三十四次月度例会上的演讲。)

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对于财政政策、货币政策的理解,我认为当前可能是存在偏差的,两边都有问题。不是说财政政策不积极,只是当前的问题要从基本面来判断两大政策。财政政策是很积极,我觉得积极过头了,在传统轨道上的积极,比如说地方大量隐性债务怎么来的?不仅仅中央积极地方更积极,导致整体看积极过头了,所以要改变财政政策的方式,不能一味地让地方更积极。当前的困惑是怎么调整在传统轨道上运作的两大政策。

从政策目标来看,不同时期的政策目标是不一样的,所以减税的效应也相应地是不同的。所呈现出来的减税类型也是不一样的。过去主要是需求管理,选择的类型更多是扩内需的减税,之后提出来供给侧结构性改革,选择的减税类型是降成本的减税。当前,我认为面临的最大的问题是预期不稳,大家没有信心,对前景很悲观,所以引导预期应当是首位的政策目标。在中央政治局会议上提出“六稳”,稳预期放在最后,我认为也是最重要的,其他“五稳”都是以稳预期为前提的。现在恰恰是预期不稳导致了投资、消费以及进出口的下降。当然还有很多非常复杂的因素影响,但是各种各样复杂的因素都转化为预期的问题,所以当前的宏观政策目标应当是稳预期。

从某种意义上来说,现在无论是在理论层面,还是政策操作层面可能都陷入了一种困境,因为我们不知道如何才能真正地适应中国发展的新阶段,高质量发展的阶段应当有新的政策,新的政策应当有新的理论支撑。因为理论创新没有跟上实践的步伐,导致现在没有这种理论支撑,所以我认为我们的政策调整是在理论准备不足的情况下进行的。

在减税政策的操作上必须紧紧围绕如何有效引导预期。我认为:第一,从税基式减税转为税率式减税,因为税率式减税透明度高,能够有效引导预期。此外,征管能力变强后可以为降税率提供空间,为税率式减税提供条件。营改增以后税收流失的空间被压缩了,税收征管能力增强。我们可以转向之前提出的简税制、低税率、宽税基、严征管的税制模式。因为在征管能力提升的条件下,就算降低税率也会收到同样多的税,宽税基也同样可以保证财政收入稳定增长。从社会心理的角度看,降税率的心理效应要更大,可以更好引导预期。现在的减税要从过去做“包子”的方式改成做“披萨”的方式,要摆在明面上来,这样才能真正引导预期。第二,从特惠式减税转向普惠式减税。因为普惠式减税相比针对部分行业、企业更能有效引导预期。第三,从零碎的减税到一次性到位的减税,累计式的减税,付出的真金白银总量并不少,但获得感不强,预期引导效应弱。

一是扩内需的减税,二是降成本的减税,三是引导预期的减税。这三种类型的减税也可以指三种效应,减税可能有扩内需的效应,可能有降成本的效应,可能有引导预期的效应,这三层效应也可以理解为三种政策目标,一个是扩内需的政策目标,一个是降成本的政策目标,一个是引导预期的政策目标。所以三种类型、三种效应、三种政策目标,这里有内在的逻辑关系。

据了解,该工程是省“百项千亿防洪排涝工程”重点工程之一,也是绍兴市“双十”防洪排涝工程之一。建设内容包括整治马山闸西江、长水江等29.5公里河道,整治两湖(洋泾畈、湖则畈)调蓄工程,新建长水江闸站和马海闸站等,估算总投资超25亿元。其中一期工程为新建马山闸站,整治马海片12.73公里河道,新建、改建和加固桥梁8座,概算投资近6亿元。

从不同时期的政策目标选择来看,我们经历了从扩内需时期,到供给侧结构性改革的降成本时期,到现在的稳预期。不同类型的减税,其实操作手法是不一样的,扩大内需的减税是总量政策,其目的是要增加企业或者个人的可支配收入,这样就可以扩大投资或者消费,减税相对来说是比较好操作的。到供给侧结构性改革,提出“三去一降一补”,其中降成本就是重要的内容。以降成本为目标的减税操作方法就比扩内需的减税相对复杂一些,因为这个时候要对税制要素进行选择,否则降成本就没什么效果。其中税制要素包括税种、税基、税率等等。从广义来讲,好像税收都是企业的负担,比如说增值税。增值税是独立的,它在核算上和企业的成本利润核算是完全分开的,和企业财务会计的核算也是分开的。因为增值税是价外税,按照现有的理论来看并不影响企业的成本和利润。但这只是表面现象。因为现在企业在签订买卖合同的时候,大多并没有把增值税分开,合同里的成本和服务的销售价格中都包含了税。增值税每调整一次,都会涉及到企业销售合同的调整,增值税虽不直接构成企业的成本和负担,但是会对企业的成本、利润产生挤压效应。当供求形势发生变化的时候,作为价外税的增值税到底是由企业负担还是由消费者负担?按照现有的税收理论来说,增值税最终都是由消费者负担的,和企业没有关系,企业只是代交。然而这并不符合现实,我认为传统的税收转嫁理论比较落后,很难解释我们的现实。

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降低增值税有利于降低挤压效应,能减轻企业的负担,尤其在当前产能产品过剩,供过于求的情况下。所得税的减税是盈亏平衡点附近的临界效应,并不对所有的企业有效。对严重亏损的企业没有作用,因为亏损企业不缴税;对于盈利水平很高的企业也没有什么作用,只对盈亏边缘的企业才会有作用。微利企业,面临生存危机,减税也许就能活过来,生存而发展起来。

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当前的形势我认为不能仅仅满足于扩内需和降成本的减税。现在应当转到引导预期的减税,然而引导预期的减税操作上更为复杂。因为跟预期有关的是预期利润,只有对预期利润产生影响才能真正的引导预期。减税基,更适用于以降成本、扩内需为目标的减税,但无法有效引导预期,而降税率则更容易引导预期。首先,减税基的政策文件更为复杂,难以让大多数人及时了解税收优惠政策,信息不对称导致一些企业没有享受到优惠;其次,减税基在征管过程中有更多的不确定性因素,存在主观判断,导致减税让很多人的获得感不强,从而无法有效引导预期;最后,减税基是有期限的,到期限后是否继续执行的主动权在于政府,而降税率属于税制要素的变化,经过法定程序后的确定性程度很高。

揭秘

所以当前条件下,我们对政策目标要有一个新的认识。在引导预期时,不仅仅是对投资者,还包括消费者。现在个人所得税的减税政策影响消费者心理,有一定的引导预期的作用。不过,从整体看,任一个政策的效应都是边际效应,减税的政策效应也是如此,必须通过财政、货币等各项政策协调,甚至政策与改革有机地结合,才能形成整体的预期引导效应。

我认为靠传统理论支撑的政策思路已经走不下去了,因为凯恩斯理论支撑的政策思路就是需求管理,扩大社会总需求,以追求社会总需求与社会总供给之间的平衡。毫无疑问我们现在不能再走这条路了。供给侧结构性改革追求高质量发展,实际已经意识到这个问题,已经在调整政策轨道。这说明,我们已在政策制定上与传统的凯恩斯理论脱钩,但是由于我们在理论上并没有一个清晰的分析框架,导致政策制定上的脱钩还在探索之中,想脱钩,有时候不由自主地又回去了,想不出什么新的办法来。

关于减税降费,总书记在民营经济座谈会上讲了,要实质性减税、实质性降费,这显然是有所指的。我对我们国家这些年来的减税降费初步地做了一个梳理。从减税的角度来看,我认为有三种类型的减税。

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